Danıştay'dan flaş açıklama

Danıştay Başkanı Mustafa Birden, Yargıtay ve Danıştaya yeni daireler kurulmasını öngören yasa tasarısına ilişkin olarak, ''Yargıtayla Danıştayın kurumsal yapısında ve işleyişinde köklü değişiklikler getirmesine karşın, Avrupa'nın demokratik geleneklerine aykırı olarak, bu yargı yerlerinin görüş ve değerlendirmelerine başvurulmamıştır'' dedi.

2575 sayılı Danıştay Kanunu'nu da kapsayan ''Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı'' hakkında Danıştayın konuya ilişkin görüşleri Danıştay Başkanı Mustafa Birden'in imzasıyla yayımlandı.

Birden, tasarının genel gerekçesinde, yüksek yargı yerlerindeki dosyaların bir an önce bitirilmesinin, davaların makul sürede sonuçlandırılmasının, toplumda kaybolmakta olan yargıya güvenin ve adalet duygusunun yeniden sağlanmasının amaçlandığının vurgulandığını ve bu ihtiyaçları karşılamak amacını taşıdığının açıklandığını belirterek, şunları kaydetti:

''Tasarının hazırlanması sırasında, Yargıtayla Danıştayın kurumsal yapısında ve işleyişinde köklü değişiklikler getirmesine karşın, Avrupa'nın demokratik geleneklerine aykırı olarak, bu yargı yerlerinin görüş ve değerlendirmelerine başvurulmamıştır. İdari Yargı Sistemimiz, kendine has özellikleri ve sorunları gözetilmeksizin, Adli Yargı Sistemi ile birlikte ele alınmıştır.Danıştayın iş yükünün makul düzeye indirilmesi ve istinafa kademeli geçişin kolaylaştırılması amacıyla, 2575, 2576 ve 2577 sayılı kanunlarda değişiklik öneren ve 8 Şubat 2010 gününde bizzat, Adalet Bakanına verilen çalışmamız dikkate alınmamıştır.''

İdari istinaf mahkemelerinin kuruluşu ile ilgili olarak Danıştayda kurulan komisyonun çalışmalarının devam ettiği bilindiği halde sonuçlarının beklenilmediğini kaydeden Birden, ''95 meslek mensubu bulunan Danıştaya iki yeni daire kurulması ve dairelerin (Anayasaya uygunluğu tartışmalı) çift heyet halinde çalışma usulünün getirilmesi amacıyla, 61 yeni meslek mensubu kadrosu ihdas edilmiştir. Danıştay dairelerinin görevlerinin, tabii hakim ilkesine aykırı ve temyiz mercii olmanın olmazsa olmaz koşulu olan uzmanlaşmayı engelleyici biçimde, her yıl yeniden belirlenmesinin ve böylece değişken nitelik kazanmasının yolu açılmıştır'' değerlendirmesinde bulundu.

Danıştay Başkanı Mustafa Birden, ''Danıştayda iş yükü bakımından bugün karşılaşılan sorunun çözümü, başkanlığımız önerilerinin yasalaştırılmasıyla olanaklı bulunmasına rağmen, Adalet Bakanlığı, bu konuda gerekeni yapmak yerine, kamuoyunda yankı uyandıran bazı olumsuzlukları ileri sürerek, sorunu temelden çözmediği gibi yeni sorunlara yol açacak olması nedeniyle gerçek bir reform olarak adlandırılması olanaksız tasarıyı hazırlama yoluna gitmiştir'' dedi.

Danıştayın 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nu da kapsayan ''Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı'' hakkındaki görüşü, Danıştay Başkanı Birden imzasıyla yayımlandı.

Yazıda, Adalet Bakanlığınca hazırlanarak Başbakanlık tarafından 24 Ocak 2011 tarihinde TBMM Başkanlığına sunulan ve Meclis'in web sayfasından elde edilen, ''Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı'' hakkında Danıştay daire ve kurullarının görüşleri de dikkate alınarak, idari yargıda reform ihtiyacı, bu ihtiyacın giderilmesinde etkili araç ve yöntemler ile yargılama hukukunun genel kabul görmüş ilkeleri göz önünde bulundurularak Danıştayı ilgilendiren maddeleri itibarıyla kanun tasarısının incelendiği, görüş ve değerlendirmelerin sunulduğu belirtildi.

Danıştay Başkanı Birden, Başbakanlık tarafından TBMM Başkanlığına sevk edilen tasarıda, özet olarak, rakamlar verilerek, Danıştayın iş yükünün 2006'dan bu yana giderek artması sonucu uyuşmazlıkların çözümünde makul süreye uyulmasının ve adil yargılanma hakkının gerçekleşmesinin güçleştiği, bu nedenle daire ve üye sayısının artırılmasında zorunluluk bulunduğu genel gerekçesine dayanıldığını anımsattı.

Tasarıda, Danıştayın iş yükündeki artışla ilgili olarak verilen rakamların, esasen Danıştay tarafından hazırlanarak, 8 Şubat 2010'da Adalet Bakanına sunulan, ''2575 sayılı Danıştay Kanunu'nda, 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun'da ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı Taslağı''nın genel gerekçesinde verilen rakamlar olduğunu belirten Birden, bu rakamların doğru olduğunu ifade etti.

Birden, ''Gerçekten de 2005 yılından itibaren Danıştayın iş yükünde, önceki yılların hiçbirinde rastlanılmayan oranda artış görülmeye başlanmış, ortalama 50-60 bin civarında devreden dosya sayısı, her yıl artan miktarlarda dosya karara bağlanmasına karşın, kamu idaresinin tutum ve davranışlarından kaynaklanan nedenlerle, giderek artmış ve 5 yıl gibi bir sürede yaklaşık 190 bine ulaşmıştır'' ifadesini kullandı.

İdari yargıda reformu zorunlu kılan bu artışı gözlemleyen Danıştay Başkanlar Kurulunun, 2008 yılı Ekim ayında toplanarak, acilen önlem alınması gerektiği sonucuna vardığını belirten Birden, Başkanlar Kurulunun, idari yargıda uyuşmazlığın kaynağının kamu idaresinin işlem ve eylemleri olmasından hareketle, öncelikle ilk derece idari yargı yerlerinde açılan dava sayısının azaltılmasının, bunun için de kamu idaresinin karar alma sürecine ilişkin usuller ile bu süreçten kaynaklanan uyuşmazlıkların idari dava yoluna gidilmeden arabulucu, uzlaştırıcı ve kamu denetçisi gibi alternatif uyuşmazlık çözüm yollarını öngören genel bir idari usul yasasının yürürlüğe konulmasının lüzumuna işaret ettiğini hatırlattı.

Birden, gerçekte böyle bir idari usul yasası taslağının, Danıştayın da katkılarıyla hazırlandığını ancak yasalaşamadığını belirtti.

-ADALET BAKANLIĞINA ELEŞTİRİ-

Danıştay Başkanlar Kurulunun, ikinci olarak Danıştayın iş yükünün makul sayıya indirilmesinin zorunlu olduğu, bunun da ancak dar görevli birer istinaf mahkemesi olan bölge idare mahkemelerinin tam istinaf mahkemesi haline getirilmesiyle sağlanabileceği görüşüne vardığını ifade eden Birden, şunları kaydetti:

''Ancak adli yargıdaki bölge adliye mahkemeleri deneyimini göz önünde bulunduran Başkanlar Kurulu, tam istinafa geçişin, Fransa'da olduğu gibi kademeli olmasını kararlaştırmıştır. Bu amaçla oluşturulan komisyon, sözü edilen taslağı hazırlayarak, Danıştayın ilk derece mahkemesi sıfatıyla baktığı davaların bir bölümünün idare ve vergi mahkemelerine devrini, bu mahkemelerin kararlarından mevzuat itibarıyla sayılan bazılarıyla, konusu 50 bin TL'yi geçmeyen iptal ve tam yargı davalarında verilenlerin itiraza tabi hale getirilmesini, bölge idare mahkemelerinde kesin olarak sonuçlandırılmasını önermiştir.

Hazırlanan taslak ve öneri, 8 Şubat 2010 tarihinde tarafımızca bizzat Adalet Bakanına, yasalaştırılmasındaki aciliyete vurgu yapılarak verilmesine ve aradan bir yıla yakın zaman geçmesine karşın ele alınıp yasalaştırılmamıştır. Danıştay, Şubat 2010 tarihine kadar artarak gelen iş yükünün eritilememesinin ve devreden dosya sayısının, giderek bugün itibarıyla 190 bin'e ulaşmasının nedenini, genel idari usul yasasının yürürlüğe konulamamasında ve sözü edilen taslağın yasalaştırılmamış olmasında görmektedir.''

Birden, ''Danıştayda iş yükü bakımından bugün karşılaşılan sorunun çözümü, Başkanlığımız önerilerinin yasalaştırılmasıyla olanaklı bulunmasına rağmen, Adalet Bakanlığı bu konuda gerekeni yapmak yerine, kamuoyunda yankı uyandıran bazı olumsuzlukları ileri sürerek, sorunu temelden çözmediği gibi yeni sorunlara yol açacak olması nedeniyle gerçek bir reform olarak adlandırılması olanaksız tasarıyı hazırlama yoluna gitmiştir'' görüşünü dilye getirdi.

Genel gerekçesinde, yüksek yargı yerlerindeki dosyaların bir an önce bitirilmesinin, davaların makul sürede sonuçlandırılmasının, toplumda kaybolmakta olan yargıya güvenin ve adalet duygusunun yeniden sağlanmasının amaçlandığı vurgulanan ve bu ihtiyaçları karşılamak amacını taşıdığı açıklanan tasarının hazırlanması sırasında, Yargıtayla, Danıştayın kurumsal yapısında ve işleyişinde köklü değişiklikler getirmesine karşın, Avrupa'nın demokratik geleneklerine aykırı olarak, bu yargı yerlerinin görüş ve değerlendirmelerine başvurulmadığını belirten Birden, şu değerlendirmelerde bulundu:

''İdari yargı sistemimiz, kendine has özellikleri ve sorunları gözetilmeksizin, adli yargı sistemi ile birlikte ele alınmıştır. Danıştayın iş yükünün makul düzeye indirilmesi ve istinafa kademeli geçişin kolaylaştırılması amacıyla, 2575, 2576 ve 2577 sayılı Kanunlarda değişiklik öneren ve 8 Şubat 2010 gününde bizzat, Adalet Bakanına verilen çalışmamız dikkate alınmamıştır. İdari istinaf mahkemelerinin kuruluşu ile ilgili olarak Danıştayda kurulan komisyonun çalışmalarının devam ettiği bilindiği halde, sonuçları beklenilmemiştir. 95 meslek mensubu bulunan Danıştaya iki yeni daire kurulması ve dairelerin (Anayasa'ya uygunluğu tartışmalı) çift heyet halinde çalışma usulünün getirilmesi amacıyla, 61 yeni meslek mensubu kadrosu ihdas edilmiştir. Danıştay dairelerinin görevlerinin, tabii hakim ilkesine aykırı ve temyiz mercii olmanın olmazsa olmaz koşulu olan uzmanlaşmayı engelleyici biçimde, her yıl yeniden belirlenmesinin ve böylece değişken nitelik kazanmasının yolu açılmıştır.''

-''YARGIYA OLAN GÜVENİ SARSACAKTIR''-

Kanun tasarısını maddeler itibarıyla değerlendiren Birden, tasarının 1. maddesinde, Danıştayda iki dava dairesinin kurulmasının yanında iki heyetli çalışma sistemi öngörülerek heyetlerin bir başkan ve dört üyenin katılması ile toplanacağı, salt çoğunluk ile karar verileceği, ikinci heyete daire başkanının görevlendireceği üyenin başkanlık edeceği öngörüldüğünü anımsattı.

İdari yargıda istinaf sistemine geçilmemesi halinde, mevcut iş yükünün giderilmesi bakımından, daire kurulmasında ve bu iki dairenin ihtiyacını karşılayacak şekilde daire başkanı ve üye kadrosu verilmesinde herhangi bir sakınca bulunmadığını ifade eden Birden, ''Ancak sayının yeterli olması durumunda, dairenin iki heyet halinde çalışmasına olanak sağlayan düzenleme, ülkede içtihat birliğini sağlama görevi olan temyiz mercinin varoluş amacıyla uyuşmamaktadır. Ayrıca bir dava dairesinin içinde daire başkanının tercihi ile görevlendirilen bir üyenin başkanlığında ikinci bir heyet oluşturulması, ikinci bir mahkeme kurulması anlamına gelir ki bu durum, Anayasa'nın 142. maddesinde, mahkemelerin kuruluş, görev ve yetkileri ile işleyişinin ve yargılama usullerinin kanunla düzenleneceği yolunda yer alan kurala aykırıdır'' görüşünü savundu.

Dairelerde, gerektiğinde, çift heyet oluşturulmasına olanak sağlayan düzenlemenin, aynı daire kararları arasında içtihat aykırılıklarına da zemin hazırlayıcı nitelikte olduğunu ileri süren Birden, böyle bir çalışma yönteminin sorunsuz olabilmesinin, heyet üyesi olan yargıçların aynı konuda aynı bakış açısına sahip olmalarını gerektirdiğini, buna da çok sayıda yasal ve idari düzenlemeden kaynaklanan idari uyuşmazlıkların çözümünde fiilen olanak olmadığını belirtti.

Çift heyet halinde çalışmanın neden olacağı içtihat aykırılıklarının, kamu hizmetinin yürütümünde olması gereken idari istikrarın bozulmasına yol açacağı gibi yargıya güveni de sarsacağını savunan Birden, bu nedenle, hukukun ülke çapında aynı şekilde uygulanmasını engelleyen, kanun önünde eşitlik ilkesini zedeleyen ve daire yönetiminde sorunlara yol açması da kaçınılmaz olan düzenlemenin tasarı metninden çıkarılması gerektiğinin düşünüldüğünü bildirdi.

Birden, 2575 sayılı Kanun'da terim birliğinin sağlanması amacıyla düzenlemede geçen ''salt çoğunluk'' ibaresinin ''çoğunluk'' olarak değiştirilmesinde yarar bulunduğunu ifade ederek, tasarıda öngörüldüğü şekli ile dairelerin iki heyet halinde çalışması durumu korunduğunda dahi ikinci heyete başkanlık edecek üyenin tespitinin nesnel bir kritere bağlanması, bunun da ''İkinci heyete dairenin en kıdemli üyesi başkanlık eder'' şeklinde düzenlenmesinin yerinde olacağını anlattı.

2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun İdari ve Vergi Dava Daireleri Genel Kurullarını düzenleyen 17. maddesi hükmüne göre, İdari Dava Daireleri Genel Kurulu, idari dava dairelerinin başkan ve üyelerinden, Vergi Dava Daireleri Genel Kurulu ise vergi dava dairelerinin başkan ve üyelerinden oluşmaktayken, 2 Haziran 2004 günlü ve 5183 sayılı Kanun ile sabit ve az sayıda üyeden oluşan kurullar haline getirildiklerine dikkati çeken Birden, şunları kaydetti:

''Anılan değişiklikle güdülen amaç Danıştaydaki temyiz incelemesinin daha sağlıklı hale getirilmesi, kararlarda arzulanan süreklilik ve içtihat birliğinin sağlanması, geniş kurulların çalışma güçlüklerinin giderilmesi ve kurullara katılmayacak üyelere daire işleriyle ilgili çalışma zamanının bırakılmasıydı. Değişikliğin gerekçesinde, İdari ve Vergi Dava Daireleri Genel Kurullarının toplanma sayısının, sağlıklı bir inceleme yapılmasını olanaksız kıldığı özellikle vurgulanmaktaydı.

Tasarı ile dava daireleri kurullarının yapısı bakımından, 2004 yılında yapılan değişiklik öncesine dönülmektedir. Oysa söz konusu değişikliğin gerekçesi, bugün için de geçerlidir. Hatta Danıştaydaki meslek mensubu sayısında yapılan 61 kadro artışı, gerekçede sözü eden sakıncayı daha da ciddi hale getirmektedir. Örneğin, tasarıyla yapılmak istenen değişiklikte, İdari Dava Daireleri Kurulunun toplanabilmesi için öngörülen en az üye sayısı, 31 olarak belirtilmesine karşın, azami üye sayısı gösterilmemiştir. İhdas edilen 61 kadronun dairelere dağıtılması halinde adı geçen kurulun 101 üyeyle toplanması gibi bir durumla karşılaşılması kaçınılmaz olacaktır.

Toplanma sayısı 31-101 aralığında değişen bir Kurulun sağlıklı çalışması mümkün olamayacağı gibi her üyenin katılmasının esas olduğu Kurulların, haftada birden fazla ve sıklıkla toplanmasının ve bu arada dairelerin de çalışmalarını kesintisiz sürdürmelerinin sağlanması yolunda, tasarının gerekçesinde yer alan amacın nasıl gerçekleştirileceği anlaşılamamıştır. Bu açıklama, Vergi Dava Daireleri Kurulu için de geçerlidir. Kurulların içtihadında istikrarsızlık yaratacak böyle bir model yerine, sabit ve az sayıda üyeli kurul oluşturulması, kurulların daha verimli çalışmasını ve dairelerin de çalışmalarını kesintisiz yürütebilmelerini sağlayacağı gibi söz konusu sakıncayı giderici sonuçları bakımından da yararlı olacağı düşünülmektedir.''

Düzenlemenin, dava dairelerinin yürütmenin durdurulması kararlarına karşı itiraz, nihai kararlarına karşı temyiz yoluyla yapılan başvuruların incelenmesinde, bu kararların oluşumuna katılan başkan ve üyelerin kurul toplantısında bulunamayacaklarını öngördüğünü ifade eden Birden, ''Oysa itiraz ve temyiz incelemesinin özelliği, karar veren dairenin başkan ve üyelerinin tamamının söz konusu inceleme sırasında kurulda bulunmamalarını gerektirmektedir. Düzenlemenin, bunu sağlayacak şekilde yeniden kaleme alınması yerinde olacaktır'' görüşünü bildirdi.

 -''GÖREV DEĞİŞİKLİĞİ YETKİSİNİN KURAL HALİNE GETİRİLMESİ...''-

Tasarıyla 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun, dava dairelerinin görevlerini belirleyen maddeleri yürürlükten kaldırıldığını ve bu görevlerin iş bölümü esasına göre, Başkanlık Kurulunca hazırlanacak tasarının Genel Kurulca onaylanması suretiyle belirlenmesi yönteminin getirildiğini anımsatan Birden, şu değerlendirmede bulundu:

''Her ne kadar Yargıtay ve Danıştay dairelerinin görevleri arasındaki ayrımın iş bölümü olduğu konusunda bir anlayış varsa da bu anlayış, kamu düzeni ile ilgili olan bu görev ayrımının yasallık ve tabii hakim ilkelerinden soyutlanabileceği anlamına gelmemektedir. Bu bakımdan Başkanlık Kurulunun hizmet gereklerine uygun olarak istisnaen kullandığı, dairelerin kanunda gösterilen görevlerinde değişiklik yapma yetkisinin, kural haline getirilmesinde isabet yoktur.''

Yargı düzeninde temyiz mercinin varlık nedeninin, genel yetkili ilk derece mahkemelerince verilen kararların, deneyimli ve uzman yargıçlarca bir kez daha gözden geçirilmesine duyulan ihtiyaç olduğunu ifade eden Birden, tasarıdaki görev belirleme yönteminin, temyizde uzmanlaşma ihtiyacıyla bağdaşmayacağı gibi bir dairede yürütmenin durdurulması, bir diğer dairede keşif ve bilirkişi incelemesi yapılması, başka bir dairede de davanın esası hakkında karar verilmesi gibi yargılama sürecini uzatıcı, görevli yargı yerini bilinebilir ve öngörülebilir olmaktan çıkarıcı bir sonuç yaratacağını, dolayısıyla dairelerin görevlerinin, bugün olduğu gibi yasayla belirlenmesinin zorunluluk olduğunu kaydetti.

Tasarının bu şekliyle kalması halinde 4'üncü maddenin sondan ikinci fıkrasının düzeltilmesinin gerektiğini belirten Birden, ''Maddede her takvim yılı başında hazırlanacak iş bölümü karar tasarısıyla dairelerin görevleri belirlenmekte, bu belirleme yapılırken, maddedeki diğer hususlar yanında, daireler arasındaki iş dağılımındaki dengesizliklerin de giderilmesi amaçlanmaktadır. Dolayısıyla maddenin sondan ikinci fıkrasının bu haliyle kalmasına gerek bulunmamaktadır. Sözü edilen fıkrayla güdülen amaç yıl içerisinde daireler arasında iş yükü bakımından meydana gelen dengesizliğin hemen giderilmesiyse, fıkradaki '...takvim yılı başında...' ibaresinin metinden çıkarılması gerekmektedir'' ifadelerini kullandı.

Tasarının 1. maddesinde, iki daire kurulması, dairelerin, gerektiğinde iki heyet halinde çalışması ve tasarıya ekli (II) sayılı listede, 59 üye ve 2 daire başkanı kadrosu ihdası öngörülürken, savcı kadro adedi 4, tetkik hakimi kadro adedinin ise 30 olarak belirlendiğini bildiren Birden, tasarıyla öngörülen daire ve kadro artırımının gerçekleşmesi halinde, buna bağlı olarak da savcı kadro adedinin en az 20, tetkik hakimi kadro adedinin en az 60 olarak ihdasının, ayrıca (I) sayılı listede yer alan idari personel sayısının da iki katına çıkarılmasının hizmet gereklerine uygun olacağının düşünüldüğünü kaydetti.

Birden, dairelerin görevlerinin 2575 sayılı Yasadaki şekliyle kalmasına ilişkin görüşlerinin benimsenmesi halinde taslağın 13'üncü maddesinin 1'inci fıkrasının (b) bendinin yeniden düzenlenmesi gerektiğine işaret etti.

Geçici 1'inci maddede, Danıştay Başkanlık Kurulu ile Yargıtay Başkanlar Kurulunun bu kanunla ihdas edilen kadrolara seçim yapılmasından ve dairelerde çalışacak üyelerin belirlenmesinden itibaren bir ay içinde toplanıp, daireler arasındaki iş bölümüne ilişkin karar tasarısını hazırlayarak Genel Kurulun onayına sunacağının kurala bağlandığını ifade eden Birden, bu kanunun yayımı tarihinde yürürlüğe girmesiyle dairelerin görevlerini belirleyen maddeler yürürlükten kalkacağından, iş bölümüne ilişkin kararın alınıp Resmi Gazete'de yayımlanacağı tarihe kadar dairelerin çalışabilmesini sağlayacak geçici madde düzenlenmesine ihtiyaç bulunduğunu belirtti.

Mustafa Birden, açıklamanın sonuç kısmında şunları kaydetti:

''Yukarıda açıklanan saptama ve değerlendirmeler çerçevesinde, gerçek bir İdari Yargı reformu, öncelikle 8 Şubat 2010 gününde Adalet Bakanına verilen, '2575 sayılı Danıştay Kanunu'nda, 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve görevleri Hakkında Kanun'da ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı Taslağının' yasalaştırılması, bilahare de idarenin karar alma, eylem ve işlemde bulunma sürecini belli usullere bağlayan, uyuşmazlıkların yargı öncesi çözümüne ilişkin yöntemleri düzenleyen genel bir İdari Usul Yasasının kabulü ve İdari İstinaf Mahkemelerinin kurulması suretiyle olması gerektiği düşünülmektedir